Protecția refugiaților ca bun public: analiza partajării responsabilității și a acțiunii colective la nivelul UE

Introducere

Migrația a reprezentat de mult timp una dintre cele mai sensibile teme din punct de vedere politic și una dintre cele mai complexe din perspectivă instituțională în cadrul Uniunii Europene. Guvernanța în materie de azil a scos la iveală dezechilibre structurale în modul de repartizare a responsabilităților între statele membre. Aceste disparități au devenit mai vizibile în timpul crizei refugiaților din 2015, declanșată de războiul civil din Siria, și, din nou, în urma strămutării masive a cetățenilor ucraineni începând cu 2022. În baza cadrului juridic existent, mai precis conform Regulamentului Dublin III, statele aflate la frontiera externă a Uniunii au suportat o povară disproporționată în procesarea cererilor de azil, în timp ce alte state membre au acționat în mod inegal sau au rămas, în mare parte, neimplicate. Această asimetrie constantă a generat tensiuni instituționale, a adâncit diviziunile și fragmentările politice și a condus la stagnarea prelungită a politicilor, amplificând astfel conflictele dintre statele Uniunii Europene (Thielemann 2020, 166, 175; Monheim-Helstroffer 2010, 86).

Introducerea Noului Pact privind Migrația și Azilul de către Comisia Europeană, în 2020, urmărește să răspundă acestor provocări printr-un sistem de gestionare a migrației mai bine structurat și întemeiat pe solidaritatea dintre statele membre. Pactul încearcă să reconcilieze suveranitatea națională cu responsabilitatea colectivă, propunând noi instrumente juridice, mecanisme de coordonare revizuite și un model flexibil de solidaritate care să asigure o repartizare mai echitabilă a sarcinilor și a resurselor (European Commission n.d.a). Totuși, succesul acestor reforme depinde de fezabilitatea și de aplicabilitatea lor, și de gradul de acceptare din partea statelor membre, ale căror interese politice și economice diferă semnificativ. Analiza de față examinează în mod critic măsura în care Pactul poate atinge aceste obiective sau, dimpotrivă, riscă să perpetueze aceleași probleme sistemice.

Cadru teoretic

Conform teoriei bunurilor publice, protecția refugiaților poate fi considerată un bun public european. Aceasta poate fi caracterizată de cele două trăsături fundamentale ale bunurilor publice. Astfel, este neexclusivă, deoarece beneficiile, precum securitatea regională și stabilitatea, se extind asupra tuturor statelor membre, și non-rivală pentru că acordarea protecției de către un stat nu împiedică alte țări să ia aceleași măsuri și să aibă contribuții similare (Reiss 2021). În acest sens, protecția refugiaților nu este doar o responsabilitate națională, ci un bun european, care necesită cooperare transnațională (Lutz, Caballero-Vélez 2024, 3).

Cu toate acestea, în lipsa unor mecanisme obligatorii, apare comportamentul de tip pasager clandestin. Conform acestuia, unele țări beneficiază indirect de securitate fără a contribui semnificativ, transferând presiunea pe statele de la frontieră. În lipsa unor stimulente sau constrângeri clare, statele membre vor acționa în interes propriu, alegând acțiunile cu costuri minime (Betts 2003; Betts 2003 apud Brumat et al. 2023, 91). Astfel, este reflectată logica acțiunii colective. În grupuri mari, precum Uniunea Europeană, colaborarea este dificilă în lipsa unor stimulente concrete sau a unor constrângeri instituționale solide, iar cooperarea colectivă eșuează, bunul public fiind sub-furnizat (Olson 1965 apud Desmarais Tremblay 2014, 18; Hardin, Cullity 2020; Ver Eecke 1999, 151-52). Această dinamică generează fragmentare instituțională, amplifică lipsa de încredere între state și perpetuează riscul unei solidarități inegale, unde sprijinul reciproc și cooperarea sunt diminuate radical.

În încercarea de a furniza acest bun public, UE a utilizat mai multe mecanisme, precum intervenția statului, prin norme comune, propuneri de armonizare juridică și alocări bugetare (Chin 2021; Anomaly 2015, 123); mecanisme de piață, prin contribuții financiare sau parteneriate, precum AMIF (Baumgartner, Wagner 2018, 8); și, mai recent,,solidaritatea flexibilă” propusă în cadrul Pactului din 2020, care permite statelor să aleagă modul în care preferă să contribuie la gestionarea sistemului de azil (European Commission n.d.a). Deși această flexibilitate poate reduce opoziția politică, ea nu garantează un sistem echitabil, ci riscă să normalizeze o formă de solidaritate simbolică și voluntară. Așadar, furnizarea optimă a bunului public depinde de implicarea echitabilă a statelor și de existența unor mecanisme coercitive sau stimulente clare. Pentru refugiați, protecția este optimă doar atunci când sistemul asigură accesul egal la resurse și servicii, garantarea drepturilor și standardizarea juridică la nivelul statelor. În schimb, la nivel european, protecția este optimă atunci când costurile sunt repartizate proporțional și când nu există riscul ca unii actori să suporte singuri povara întregului sistem.

Pe lângă teoria bunurilor publice, cercetarea explorează și alternativa guvernanței policentrice, care pledează pentru un model de cooperare descentralizată și adaptabilă, bazat pe rețele multiple de autoritate, de la instituții europene și guverne naționale, până la autorități locale și organizații ale societății civile. Perspectiva policentrică oferă o cale de mijloc între fragmentarea actuală și o centralizare completă, încurajând distribuția responsabilității prin participare largă și mecanisme flexibile, dar eficiente. În acest sens, sunt întemeiate mai multe centre de decizie, fără o autoritate unică care să gestioneze sarcinile și să ia decizii universale (V. Ostrom, Tiebout, Warren 1961, 831-32 apud E. Ostrom 2010, 643; Stephan, Marshall et al. 2019, 7-8).

Metodologie

Obiectivul general al analizei este de a evalua măsura în care Noul Pact privind Migrația și Azilul poate consolida echitatea și solidaritatea în guvernanța azilului la nivelul Uniunii Europene, prin prisma teoriei bunurilor publice.

Într-o primă direcție, este analizat contextul guvernanței europene în materie de azil prin intermediul teoriei bunurilor publice, conceptualizând protecția refugiaților ca fiind un bun public caracterizat de două trăsături fundamentale, și anume non-exclusivitatea și non-rivalitatea. Această încadrare permite identificarea modului în care comportamentele de tip pasager clandestin subminează solidaritatea și eficiența politicilor comune (Betts 2003). Un alt obiectiv este acela de a evidenția vulnerabilitățile structurale ale sistemului european actual, cu accent pe disfuncționalitățile generate de Regulamentul Dublin III și asupra modului în care acestea au plasat o povară disproporționată asupra statelor aflate la frontiera externă a Uniunii. În acest sens, pot fi explicate motivele pentru care solidaritatea europeană în materie de azil a fost adesea limitată și contestată. În continuare, sunt examinate inovațiile instituționale propuse prin noul Pact, punând accent pe reformele juridice, mecanismele de solidaritate și instrumentele de gestionare a crizelor.

Un aspect esențial al cercetării îl constituie evaluarea potențialului pe termen lung al Pactului de a construi un cadru mai rezilient și mai sustenabil pentru împărțirea responsabilităților, cu scopul de a diminua tensiunile dintre state și de a oferi o protecție mai eficientă refugiaților. Această dimensiune este completată prin formularea unor recomandări de politici publice care vizează armonizarea legislativă, întărirea solidarității financiare și consolidarea cooperării operaționale, în concordanță cu valorile fundamentale ale Uniunii Europene (Carrera et al. 2021 apud Brumat et al. 2023, 98-9).

Întrebarea principală de cercetare este: În ce măsură poate promova Noul Pact privind Migrația și Azilul o împărțire echitabilă a responsabilităților în cadrul sistemului european de azil, atunci când protecția refugiaților este înțeleasă ca un bun public?. Ipoteza de cercetare este că „Noul Pact poate stimula cooperarea și reduce comportamentele de tip pasager clandestin prin încadrarea protecției refugiaților în categoria bunurilor publice”. Pentru a răspunde întrebării de cercetare și pentru a testa ipoteza enunțată anterior, voi utiliza o metodologie mixtă, cu o componentă preponderent calitativă. Astfel, am îmbinat analiza calitativă a politicilor publice și a cadrului juridic cu evaluarea cantitativă a datelor statistice referitoare la refugiați.

În cadrul componentei calitative, am utilizat analiza de conținut a principalelor texte juridice și documente de politici europene, precum Regulamentul Dublin III, Regulamentul privind Gestionarea Migrației și Azilului, comunicările Comisiei Europene, dar și rapoartele organizațiilor neguvernamentale relevante. Această abordare este utilă pentru a putea surprinde fundamentele normative și juridice ale politicilor europene și pentru a urmări evoluția mecanismelor instituționale de împărțire a responsabilităților. Dimensiunea cantitativă presupune evaluarea statistică a datelor extrase din surse secundare privind distribuția refugiaților la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, numărul cererilor de azil, contribuțiile financiare prin Fondul pentru Azil, Migrație și Integrare (AMIF) și a modelelor de relocare intra-UE din perioada post-2015.

Astfel, am elaborat o analiză comparativă instituțională între sistemul actual de azil, aplicat preponderent până în 2020, și propunerile Noului Pact privind Migrația și Azilul, definitoriu pentru perioada post-2020. Comparația are rolul de a identifica și evidenția diferențele legislative, economice și operaționale dintre cele două modele și capacitatea fiecăruia dintre ele de a răspunde eșecurilor în realizarea acțiunii colective în guvernanța migrației de la nivelul Uniunii Europene.

Analiza instituțională comparativă a actualului sistem de azil și propunerile Noului Pact privind Migrația și Azilul

Analiza comparativă dintre sistemul actual de guvernanță a azilului în Uniunea Europeană, construit în jurul Regulamentului Dublin III, și inovațiile propuse prin Noul Pact privind Migrația și Azilul scoate în evidență atât o evoluție instituțională, cât și limite structurale persistente.

Actualul cadru normativ al Uniunii Europene în materie de azil este reglementat în principal prin intermediul Regulamentului Dublin III (Regulamentul nr. 604/2013), care stabilește criteriile și mecanismele de determinare a statului membru responsabil pentru examinarea unei cereri de protecție internațională. Acesta are la bază ideea că primul stat în care intră un solicitant de azil este cel responsabil pentru procesarea cererii sale. Cu toate că a fost conceput inițial ca un instrument menit să prevină cererile multiple de azil, Dublin III a generat, în practică, dezechilibre structurale semnificative (Hatton 2016, 10-11). Țările de frontieră, precum Grecia, Italia sau Spania, au suportat în mod disproporționat presiunea administrativă și logistică, fiind obligate să gestioneze un volum considerabil mai mare de cereri în comparație cu statele din nordul și vestul Europei (ECRE 2020). Această situație a fost deosebit de evidentă în timpul crizei refugiaților din 2015, declanșată de conflictul din Siria, când milioane de persoane au ajuns în Europa, punând la încercare infrastructurile naționale de azil și capacitățile de primire ale țărilor afectate.

În loc să asigure un mecanism de partajare echitabilă a responsabilităților, Dublin III a accentuat clivajele dintre statele membre. Numeroase țări din centrul și nordul Europei au adoptat politici selective sau restrictive, în timp ce state precum Ungaria și Polonia au refuzat aproape complet să participe la schemele de relocare adoptate la nivel european. Mai mult decât atât, procedurile complexe de transfer și termenele limită ale acestora, adesea nerealiste, prevăzute de regulament, au dus la blocaje administrative și juridice, iar numeroase cereri de transfer nu au putut fi implementate efectiv (ECRE 2020).

În plan politic, sistemul a alimentat diviziuni profunde în interiorul Uniunii, tensionând relațiile dintre statele membre și punând sub semnul întrebării principiul solidarității prevăzut de Articolul 80 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (Brumat et al. 2023, 97-8). Dincolo de aspectele instituționale, consecințele asupra solicitanților de azil au fost numeroase și adesea iremediabile. Situația din taberele de pe insulele grecești, precum Moria, a devenit emblematică pentru eșecul sistemului actual, evidențiind incapacitatea Uniunii Europene de a transforma principiile solidarității și responsabilității comune în practici efective. Printre consecințele deduse din această situație se numără: supraaglomerarea centrelor de primire, condițiile precare de trai, încălcări ale drepturilor fundamentale ale omului și lipsa unor garanții procedurale uniforme pe întreg teritoriul Uniunii (IRC 2020).

Adoptat în 2020 și urmând să fie implementat la nivelul tuturor statelor membre în 2026, Noul Pact privind Migrația și Azilul reprezintă încercarea Comisiei Europene de a construi un cadru mai echilibrat de gestionare a azilului și a fluxurilor migratorii. În contrast cu logica unilaterală a Regulamentului Dublin III, Pactul urmărește să instituie un mecanism flexibil, care să combine responsabilitatea națională cu solidaritatea colectivă. Câteva dintre cele mai relevante inovații sunt: introducerea mecanismului de solidaritate flexibilă, Protocolul pentru situații de criză și mecanismele de monitorizare aferente acestuia, armonizarea legislativă și accentul pe cooperarea externă (European Commission n.d.a; European Commission n.d.b). Toate acestea au scopul de a preveni repetarea blocajelor întâlnite în 2015 și în 2022.

În primul rând, prin intermediul mecanismului de solidaritate flexibilă, statele membre nu sunt obligate uniform să preia solicitanți de azil, ci pot contribui în moduri diferite, precum: relocare, sprijin financiar, asistență operațională sau infrastructurală. Această abordare încearcă să depășească rezistența unor state față de schemele obligatorii de relocare și să mențină principiul solidarității (European Commission 2024).

În al doilea rând, Protocolul pentru situații de criză și mecanismele de monitorizare complementare au scopul de a asigura o reacție rapidă și coordonată în situația unor fluxuri migratorii masive. Prin introducerea unor planuri de urgență și a unor reguli clare privind repartizarea costurilor, Pactul încearcă să transforme guvernanța ad-hoc într-un proces mai previzibil și mai instituționalizat. Mai mult decât atât, armonizarea legislativă prin intermediul noului Regulament privind Gestionarea Azilului și Migrației, o variantă prin care se dorește înlocuirea Regulamentului Dublin III, urmărește să uniformizeze procedurile de înregistrare, evaluare și returnare, reducând astfel fragmentarea juridică (European Commission n.d.a). Nu în ultimul rând, Noul Pact pune accent pe cooperarea cu statele terțe, prin parteneriate și acorduri de readmisie, reflectând astfel încercarea Uniunii Europene de a aborda atât consecințele, cât și cauzele migrației (European Commission 2024).

Prin contrast, Noul Pact introduce un cadru consolidat ce încurajează flexibilitatea, evitând atât rigiditatea Regulamentului Dublin III, cât și blocajele politice generate de veto-uri. Dacă sistemul post-2020 se baza pe logica obligației unilaterale, Pactul încearcă să instituie logica responsabilității partajate, chiar dacă aceasta se manifestă prin contribuții diferite. Totodată, Pactul adaugă o dimensiune anticipativă, prin mecanismele de criză și monitorizare, acolo unde Dublin III se rezuma la reguli generale și incomplete.

Totuși, atunci când este analizat prin prisma teoriei bunurilor publice, pot fi surprinse limite importante ale Noului Pact. Din această perspectivă, protecția refugiaților poate fi înțeleasă ca un bun public neexclusiv și non-rival, ceea ce înseamnă că niciun stat nu poate fi exclus de la beneficiile stabilității colective și că folosirea acestui bun de către un stat nu reduce accesul altora. Problema este însă că un astfel de bun public este predispus fenomenului de „free-riding”, când unele state profită de beneficiile comune fără a contribui proporțional la furnizarea lor. Regulamentul Dublin III a favorizat tocmai acest tip de comportament, iar Noul Pact, deși introduce inovații instituționale, nu garantează depășirea acestei logici de funcționare.

Conform literaturii de specialitate, guvernanța europeană în domeniul azilului și migrației este, în continuare, modelată predominant de negocieri interguvernamentale și transguvernamentale. Adesea, acestea au loc sub conducerea instituțiilor supranaționale, precum Comisia Europeană. Astfel, guvernanța europeană în acest domeniu este caracterizată mai degrabă de negocieri politice între statele membre decât de rețele simetrice și incluzive (Rhodes 1997; Kohler-Koch, Rittberger 2006 apud Börzel 2007, 5). Din acest motiv, problemele structurale nu pot fi rezolvate doar prin redefinirea structurilor instituționale. Lipsa unor angajamente obligatorii și a unor norme de partajare a responsabilităților rămâne o provocare fundamentală. Pactul introduce mecanisme de monitorizare și protocoale pentru situații de criză actualizate, dar nu elimină posibilitatea ca unele state să continue să adopte comportamente de evitare a obligațiilor (Stephan, Marshall et al. 2019).

Concluzii și limite

Deși Noul Pact privind Migrația și Azilul prezintă reforme importante, acesta nu reușește să remedieze dezechilibrele structurale în totalitate, ineficiențele sistemului comun de azil rămânând în continuare profund înrădăcinate. Analiza confirmă doar parțial ipoteza de cercetare. Pactul introduce instrumente care pot stimula cooperarea și limita comportamentele de tip pasager clandestin prin considerarea protecției refugiaților ca fiind un bun public european, însă caracterul voluntar al unor măsuri și absența unor obligații ferme permit statelor membre să evite contribuții consistente. În acest sens, Pactul creează premise pentru consolidarea solidarității la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, dar nu garantează eliminarea logicii de tip ,free-rider”. Mai mult decât atât, acesta este limitat de lipsa voinței politice (Teodorescu 2024, 38-41).

Astfel, există riscul ca statele să aleagă variantele mai ușoare de a contribui, precum sprijinul financiar, în locul relocării efective, responsabilitățile rămânând distribuite și gestionate în mod inegal. Din această cauză, fragmentarea poate să persiste și să amplifice destabilizarea întregului sistem, în special în cazul crizelor masive de refugiați. Pentru ca Pactul să aibă succes, este fundamentală voința politică comună de la nivel național, însă statele membre continuă să fie reticente din acest punct de vedere. Nu în ultimul rând, lipsa armonizării legislative la nivelul Uniunii Europene limitează eficiența protecției, riscând perpetuarea încălcării drepturilor omului atât pe parcursul tranzitului, cât și la nivelul țărilor de destinație (European Commission 2024).

Totodată, trebuie recunoscute și limitele cercetării. Analiza este în principal teoretică și bazată pe documente oficiale ale UE și surse secundare, fără a include date primare, precum interviuri cu actori instituționali, care ar fi consolidat datele empirice. În plus, Noul Pact se află, în prezent, într-un stadiu incipient de implementare, cu măsuri ce urmează să fie adoptate și puse în aplicare de statele membre până la mijlocul anului

2026. În acest context, capacitatea de predicție a studiului rămâne limitată, iar impactul concret al Pactului nu poate fi încă evaluat pe deplin. De asemenea, deși teoria bunurilor publice a constituit baza centrală a analizei, abordarea guvernanței policentrice a avut un rol complementar. Acest cadru ar putea fi aprofundat prin intermediul studiilor viitoare, mai concret prin integrarea altor perspective teoretice asupra guvernanței responsabilităților comune și a gestionării bunurilor colective.

Prin urmare, pentru ca Pactul să implementeze noi măsuri eficiente și să nu reproducă vechile modele și limite ale actualului sistem de azil, este esențial ca protecția refugiaților să fie înțeleasă ca un bun public european. De asemenea, colaborarea eficientă necesită reforme structurale, nu doar procedurale, prin armonizare juridică coerentă, solidaritate reală între statele membre, mecanisme de monitorizare și sancționare, dar și o guvernanță colectivă bine coordonată. În același timp, ar trebui să fie stabilite obligații clare și echitabile de relocare, care să nu fie voluntare, și să fie oferite instrumente juridice eficiente în toate etapele de pe parcursul procedurilor. Mai mult decât atât, ar trebui să fie descurajată externalizarea responsabilităților prin consolidarea răspunsurilor interne, pentru a nu genera încălcări ale principiului nereturnării și pentru a nu expune refugiații la riscuri semnificative. De asemenea, acordarea permisiunii actorilor locali de a participa la procesul de integrare și de protecție ar trebui să fie încurajată. Guvernanța eficientă ar trebui să fie centrată pe drepturi, echitate, și partajare reală, nu doar pe control și securitizarea excesivă a frontierelor (Teodorescu 2024, 38-41).